Kapitel 3.2.   Organe und Behörden

1.       Organe und Behörden

Mit den  Verwaltungsträger als juristische Personen des öffentlichen Rechts sind zunächst nur Organisationsformen gefunden, die Träger von Rechten und Pflichten sein können. Damit  sie nach innen wie nach außen handeln können benötigen sie „Organe“.

Organe sind Einrichtungen einer juristischen Person oder ähnlichen Organisation, mittels der diese rechtsverbindliche Handlungen vornimmt.

Da auch mit den Organen nur abstrakte Gebilde  beschrieben sind, die konkreten Entscheidungen allerdings von den für sie tätig handelnden  Menschen getroffen werden,  bedarf es noch des Organwalter, der  als natürliche Person die konkreten Entscheidung trifft

 

1.1.      organisatorischer Behördenbegriff

Behörden sind auch Organe. Der Behördenbegriff ist jedoch enger als der Organbegriff. 

Mit Behörden sind die Organe des Staates oder sonstiger Verwaltungsträger gemeint, die mit Zuständigkeiten zur Erfüllung von Verwaltungsaufgaben dem Bürger gegenüber ausgestattet sind. *[1]  Die Zuweisung der Zuständigkeit wird sich aus einem Gesetz ergeben, vielfach ist dies in den Ländern durch ein eigenständiges Gesetz, dem Verwaltungszuständigkeitsgesetz geschehen. 

Bei einer juristischen Person kann es auch mehrere "Stellen" (Behörden) geben, die am Zustandekommen einer Verwaltungsentscheidung beteiligt sind.*[2]  Nach dem organisatorischen Behördenbegriff ist Behörde jedes verselbstständigte Organ eines Verwaltungsträgers, das mit (Außen-)Zuständigkeiten ausgestattet ist und dem Bürger gegenüber Verwaltungstätigkeit ausübt.[3] Bedeutung hat dies in einem Rechtsstreit  z.B. im Rahmen des § 78 VwGO.*[4]

                         Tp p

 

 

1.2.      Bedeutung im funktionellen Sinn

Das VwVfG ist nach § 1Abs. 1 VwVfG  nur dann anwendbar, wenn eine Behörde handelt. [6] Ferner kann ein VA nur von einer Behörde erlassen werden, § 35 VwVfG.[7] Dementsprechend definiert auch das VwVfG,  was es unter einer Behörde versteht:

Behörde ist danach jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, § 1 Abs.4  VwVfG.

Diese Beschreibung der Behörde ist  weiter gefasst als der organisatorische Behördenbegriff.  Behörde im funktionales Sinn ist  jede Stelle, die durch Organisationsrecht gebildet, vom Wechsel des Amtsinhabers unabhängig und nach der einschlägigen Zuständigkeitsregelung berufen ist, unter eigenem Namen nach außen  eigenständige Aufgaben der öffentlichen Verwaltung  wahrzunehmen. *[8]  

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Bei Verwendung dieses funktionalen Behördenbegriffs sind auch Körperschaften,  Anstalten und Stiftungen als Behörden anzusehen, ebenso wie die einzelnen Ämter der Stadt- oder  Kreisverwaltung. 

 

Kapitel 3.3.   Unmittelbare und mittelbare Verwaltung

 

1.         Unmittelbare und mittelbare  Verwaltung

Zur Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben bedient sich der Staat - in Gestalt  der Gebietskörperschaften Bundesrepublik Deutschland und der Bundesländer -  zum Teil eigener Behörden, zum anderen Teil überträgt er aber diese auch anderen selbstständigen Verwaltungsträgern. Man kann danach zwischen unmittelbarer und mittelbarer Verwaltung unterscheiden. Unmittelbar ist Verwaltung. deren Träger der Bund oder ein Land als juristische Personen sind; mittelbar ist Verwaltung, deren Träger eine rechtsfähige juristische Person des Bundes- oder des Landesrechts ist.

Für den Bund ergibt sich die Unterscheidung zwischen unmittelbarer und mittelbarer Bundesverwaltung aus Art. 87 GG. Ob der Staat unmittelbar oder  mittelbar durch rechtsfähige Verwaltungsträger handelt, hängt von der historischen Entwicklung, von der Zweckmäßigkeit und rechtlich von der Verfassung und der Entscheidung des Gesetzgebers ab[9].

So garantiert Art 28 Abs.2 GG den Gemeinden ein Selbstverwaltungsrecht  und nach Art 87 Abs.2 GG müssen auch Bereiche der Sozialverwaltung durch eigenständige Körperschaften ausgeführt werden.

 

1.1.                                         Unmittelbare Verwaltung:

Bund und Land gelten als verantwortliche Verwaltungsträger,  wenn der Staat die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben in direkter Regie durch einen straff gegliederten Behördenapparat erledigen will. Die Verwaltung ist hier hierarchisch  organisiert, wodurch die Möglichkeit eröffnet wird, dass die jeweils in Hierarchie höherstehende Behörde der ihr untergeordneten Behörde Weisungen erteilen kann. (zum Behördenaufbau mehr unter Kapitel 3.5.) So können Weisungen von der „Verwaltungsspitze“, dem Ministerium, unmittelbar auch in der kleinsten Verwaltungsstelle im Landkreis durchgesetzt werden

 


 

1.2.                               Mittelbare Verwaltung

Zwar wäre es möglich, dass der Staat sämtliche Verwaltungstätigkeit durch eigene Behörden ausübt, aus verfassungspolitischen Gründen hat man jedoch hiervon abgesehen. Um eine Machtkonzentration bei der Staatstätigkeit zu vermeiden und beim Bürger  dem Eindruck entgegenzuwirken, er werde streng hierarchisch verwaltet, werden zum Teil die Verwaltungsaufgaben durch  rechtlich und organisatorisch eigenständige Verwaltungsträger erledigt. Mittelbare Selbstverwaltung setzt ein gewisses Maß an Eigenständigkeit, Weisungsungebundenheit,  und Selbstverwaltungsbefugnisse voraus. Mit dem Begriff der „Mittelbaren Verwaltung“ wird auch  ausgedrückt, dass diese Stellen  ihre Befugnisse aus der Staatsgewalt ableiten. 

Mittelbare Verwaltung wird daher ausgeübt durch rechtsfähige (und zum Teil auch durch nichtrechtsfähige) Körperschaften, Anstalten und Stiftungen,

unmittelbare Verwaltung ist die Verwaltung von Bund oder Land, bei der keine andere Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zwischengeschaltet ist. 

 

 

Mittelbare Verwaltung soll einen bestimmten Aufgabenbereich mit seinen speziellen Eigenarten erfassen und verwalten und möglichst diejenigen in den Entscheidungsprozeß mit einbinden, die selbst betroffen sind *[11]

 

 

Kapitel 3.4.   Zuständigkeiten  in der unmittelbaren Verwaltung

 

1.       Unmittelbare Staatsverwaltung - Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Bund und Land

Als  Verwaltungsträger fungieren hier der Bund und die Bundesländer.  Wie sind die Kompetenzen zwischen diesen beiden Verwaltungsträgern abgegrenzt ?  In welchen Bereichen sind Bundesbehörden und in welchen Bereichen sind Landesbehörden zuständig  ?

Zur Verdeutlichung: Sie möchten eine Gaststätte eröffnen. Gem. § 2 GaststG ist hierfür eine Erlaubnis notwendig.Erteilt eine Bundes- oder eine Landesbehörde diese Erlaubnis ?  -  GaststG enthält hierzu keine Aussage.

 

schematische Übersicht

1.1.     Verwaltungskompetenz des Landes

Die Art. 83, 30 GG statuieren den Grundsatz der Länderzuständigkeit. Demnach ist eine Zuständigkeit des Landes zur Erfüllung der Verwaltungsaufgaben anzunehmen, soweit nicht (ausnahmsweise) das GG dem Bund die Zuständigkeit zugewiesen hat. Beweggrund  für die Einführung einer derartigen Verfahrensweise war die Verwirklichung des föderalistischen Prinzips, also  eine Stärkung der Länderfunktionen.

1.1.1    Umsetzung als eigene Angelegenheit

Zwar liegt das Schwergewicht der Gesetzgebung beim Bund, die Umsetzung erfolgt dagegen hauptsächlich durch die Länder. Gem. Art. 83 GG führen  die Länder die Verwaltungstätigkeiten als "eigene Angelegenheiten" aus. Damit wird es ihnen überlassen, einen Verwaltungsapparat aufzubauen, der die Aufgaben umsetzt, Art. 84 GG. Die Bundesländer haben die dazu notwendigen Behörden einzurichten.  Welche Behörde konkret im Bereich der Landesverwaltung für die Umsetzung zuständig ist, ergibt daher auch nur aus den landesrechtlichen Bestimmungen.

Die Kontrolle des Bundes beschränkt sich darauf, allein auf die Rechtmäßigkeit der Verwaltungstätigkeit zu achten

1.1.2.   Umsetzung als Auftragsangelegenheit.

Art. 85 GG: In den im GG ausdrücklich genannten Bereichen der Auftragsverwaltung (Art.87c, 87d, 90 GG)  besteht die Besonderheit, dass sich die Kontrolle des Bundes neben der Rechtmäßigkeit auch auf die Zweckmäßigkeit einer Entscheidung erstreckt.

           

Im Bereich der Bundesauftragsverwaltung kann der Bund letztlich allein die sachlichen Entscheidungen treffen, solange er das Land nicht völlig übergeht oder in gröbster und gefährlichster Weise gegen allgemeines Recht verstößt. *[12]

Die Kontrolle des Bundes erstreckt  sich hier  auf die Rechtmäßigkeit und die Zweckmäßigkeit  der Verwaltungstätigkeit.

1.2..     Verwaltungskompetenz des Bundes

1.2.1.   Zwingende (obligatorische) Bundesverwaltung

Art. 87 I,1 GG: Auswärtiger Dienst, Bundesfinanzverwaltung,

Art. 89 GG Verwaltung der Bundeswasserstraßen

Art.87b GG Bundeswehrverwaltung

Art.87d Abs.1 Luftverkehrsverwaltung

1.2.2.   Fakultative Bundesverwaltung

Art. 87 I,2 GG Bundesgrenzschutz, BND, BKA, Verfassungsschutz.

1.2.3.   Verwaltungskompetenz als Annex zur Gesetzgebungszuständigkeit

Art. 87 Abs. 3  GG: Im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz steht dem Bund das Recht zu, eine Verwaltungsorganisation mit Bundesoberbehörden aufzubauen.