Kapitel 4.4.   Merkmale  des Verwaltungsaktes

Ob eine Verwaltungsmaßnahme die Qualität eines VA hat, beurteilt sich nach § 35 VwVfG / § 31 SGB X. Die Tatbestandsmerkmale dieser Legaldefinition entscheiden über das Vorliegen eines VAes.

Zur Verdeutlichung jeweils Eingangsbeispiele: 

1.     Maßnahme

Die Versicherte erhält eine schriftliche Bestätigung über den Eingang ihres Rentenantrages. -  Maßnahme

Betriebsprüfer Hein B. betritt das Firmengelände. -  keine Maßnahme

 

Nach der Formulierung des Gesetzestextes bildet die " Maßnahme" den Oberbegriff, Verfügungen oder Entscheidungen sind nur besondere Ausprägungen  von Maßnahmen.

Maßnahme ist jedes zweckgerichtetes Verhalten mit Erklärungscharakter. [1]

Es besteht Freiheit in der Form der zu wählenden Verhaltensmaßnahmen gem. § 37 Abs.2 und Abs.4 VwVfG ( Zeichen, Körperbewegung);  auch Handeln durch automatische Einrichtungen (Verkehrsampeln, EDV-Bescheide) sind möglich; §§ 37Abs.4, 39 Abs.2 Nr. 3 VwVfG. [2]

 

Damit werden nicht erfasst:

tatsächliches Handeln ohne Erklärungswert,

ungewollte Auswirkungen des Verwaltungshandelns,

Fälle fehlenden natürlichen Willens (Gewalt, Hypnose, Alkohol)

Untätigkeit der Verwaltung  [3]

Dem Merkmal kommt nur geringe Bedeutung zu, da im weiteren auch das Merkmal Regelung zu prüfen sein wird.

2.     Behörde

Behörde ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, § 1 Abs.4 VwVfG / § 1 Abs. 2 SGB X .Funktionaler Behördenbegriff, da die Funktion, das heißt die öffentliche Aufgaben ausschlaggebend sein soll.  

        Wiederholung: was ist öffentliche Verwaltung? 

 

    2.1.     Beliehene

Behördenfunktion können ausnahmsweise  auch natürliche oder juristische

Personen des Privatrechts haben. Voraussetzung dafür ist, dass eine  Beleihung erfolgte. Beliehene sind auch Behörden im Sinn des VwVfG.

    2.2.     Übernahme von Verwaltungsaufgaben durch andere   Einrichtungen

Maßnahmen der gesetzgebenden Gewalt und der Rechtsprechung  stammen grundsätzlich nicht von Behörden, da sie nicht der Exekutive angehören und damit keine Verwaltungstätigkeiten ausüben können.  Soweit die Verfassungs- und Rechtsprechungsorgane in ihren typischen Aufgabenbereichen handeln, treten sie nicht als Behörden i.S.v. § 1 IV VwVfG  auf. 

Im Einzelfall kann es aber auch zutreffen, dass Stellen, die organisatorisch der Regierung, der Gesetzgebung oder der Rechtsprechung  zugehören,   ausnahmsweise (zusätzlich) "Aufgaben der öffentlichen Verwaltung"  versehen.[5]  Sofern die die verwaltungsrechtlichen Regelungen von der Gerichtsbarkeit stammen, spricht man von Justizverwaltungsakten    

    2.3.     Gnadenakte

Begnadigungsrecht  liegt gem. § 452 StPO je nach Zuständigkeit des Gerichts im ersten Rechtszug beim Bundespräsidenten (Art 60 GG)  oder beim Regierungschef eines Landes. (vgl. einzelne Länderverfassungen, aufgezählt im Schönfelder unter § 452 StPO; Berlin: Art. 81 Berliner Verfassung)  -   "Gnade vor Recht", daher keine gerichtliche Kontrolle möglich, str.

 

    3.     Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts

Ob eine Maßnahme auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffen wurde richtet sich maßgeblich danach, ob die Behörde nach Vorschriften des öffentlichen Rechts gehandelt hat. Damit kommen die schon entwickelten Grundsätze zur Abgrenzung zwischen Öffentlichen und privaten Recht zur Anwendung. Die dort entwickelten Kriterien zur Abgrenzung des Privatrechts vom öffentlichen Recht  sind heranzuziehen.

Wiederholung: In welchen Situationen wird die öffentliche Verwaltung öffentlich- rechtliche tätig, in welchen Fällen handelt sie privatrechtlich

 

    Tp p    

 

4.     Regelung

 

Regelung ist jede Maßnahme, die ihren Ausspruch nach  unmittelbar auf die Herbeiführung von Rechtsfolgen gerichtet ist. [7].(Erfolgselement) Dabei muss der Eintritt dieser Rechtsfolge von der Verwaltung  bezweckt sein und sich nicht nur als Reflex aus dieser Maßnahme ergeben. (finales Element)

Die Regelung ist im  Verwaltungsrecht also das, was die Willenserklärung im Privatrecht ist. Beide Handlungsformen führen durch eine Erklärung Rechtsfolgen herbei, weil und soweit sie gewollt sind. [8] 

 

Eine Regelung liegt immer dann vor

 

wenn Rechte oder Pflichten des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, oder mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint wurden.

 

 

4.1.   Typische Rechtsfolgen

Typischerweise wird eine Regelung i.S.v. § 35 VwVfG immer dann anzunehmen sein, wenn VAe ein Gebot oder ein Verbot aussprechen. Diese nennt man dann  Verfügung [9]    Bei der  Rechtsgewährung oder  Rechtsversagung wird durch die Maßnahme ein Recht eingeräumt, etwa  durch Erlaubnisse, Genehmigungen oder Bewilligungen, oder . abgelehnt .Zur   Rechtsgestaltung zählen die Fälle des  Entzugs eines Rechts (Widerruf oder Rücknahme einer Erlaubnis oder der Aufhebung einer Pflicht oder Statusänderungen.  Eine Regelung kann auch durch durch eine Feststellung erfolgen.  In diesen Fällen ist kraft Gesetzes eine Rechtslage eingetreten,  die von der Verwaltung - nachträglich - festgestellt wird. Es  handelt  sich nicht nur um einen "mechanischen Vorgang" ohne unmittelbare Rechtswirkungen, sondern hier ist vielmehr ein Nachvollzug der Verwaltung erforderlich, bei dem das Gesetz als Maßstab  für die Beurteilung des Sachverhalts angewendet wird und danach entschieden wird, welche Rechtsfolge eingetreten ist. [10] 

Dingliche Regelungen sind eine Besonderheit insoweit,  als durch die Regelung unmittelbar ein Sache betroffen ist.

Durch die Maßnahme wird die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit geregelt ( gesondert geregelt in § 35,2 VwVfG / § 31 S.2 SGB X ).  


 

4.2.   Schlichtes Verwaltungshandeln

 

Abzugrenzen ist die Regelung (innerhalb eines VA) zum schlichten Verwaltungshandeln. Während die Regelung auf eine Rechtsfolge gerichtet ist, ist das schlichte Verwaltungshandeln auf die Herbeiführung  eines sachlichen / tatsächlichen Erfolg bzw. Ergebnisses gerichtet. Man unterscheidet Realakte ohne Erklärungsgehalt und schlichtes Verwaltungshandeln  mit Erklärungsgehalt. Zum letzteren zählen

 

     

 

4.4. Hoheitlich

Gering ist die Bedeutung des Adjektivs  "hoheitlich", da nach der Legaldefinition zu prüfen ist, ob die Maßnahme "auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts" erging. Regelmäßig indiziert das öffentlich - rechtliche Handeln auch das hoheitliche Handeln. Um Überschneidungen zu vermeiden, kann unter diesem Gesichtspunkt nur geprüft werden, ob die Verwaltung einseitig verbindlich etwas angeordnet  hat und ihr die Befugnis zur Vollstreckung eingeräumt wurde.  [12]*  (in Abgrenzung zum einvernehmlichen vertraglichen Handeln)

Fehlt der hoheitliche Charakter, gehört die Regelung zu den verwaltungsrechtlichen Willenserklärungen.

 

    5.  Einzelfallregelung

Mit diesem Merkmal wird dem Erfordernis der Regelung eines einzelnen  konkreten Sachverhalts Rechnung getragen. Dieses Begriffsmerkmal dient zur Abgrenzung zur Rechtsnorm. Die Abgrenzung kann nach formellen oder inhaltlichen Gesichtspunkten erfolgen.

Formelle Kriterien, die auf eine individuelle Entscheidung und damit auf einen  Einzelfall deuten, sind  die Bezeichnung als Bescheid" oder "Verfügung" oder  eine Rechtsbehelfsbelehrung . Die Bezeichnung als Verordnung oder Satzung deutet dagegen auf Rechtsnormen hin. Während individuelle Entscheidungen bekanntgegeben oder zugestellt werden, erfolgt die Veröffentlichung von Rechtsnormen häufig durch  Verkündung im Gesetzesblatt.

    5.2.  Inhaltliche Kriterien

Die Kriterien zur Feststellung ob ein Einzelfall vorliegt, knüpfen an die Regelung an: wer ist der Adressatenkreis der Regelung und welche Situation wird durch die Regelung erfasst. Während der Adressatenkreis entweder auf eine individuelle Person beschränkt sein kann oder generell an eine Vielzahl von Personen gerichtet ist, kann die geregelt Situation entweder konkret benannt oder aber abstrakt beschrieben sein. Daraus ergeben sich folgende Konstellationen

 

Ein  VA enthält  eine konkret individuelle Regelung Konkret deshalb, weil Zeit ,Ort, nähere Umstände so bestimmt sind, dass sich der Vorgang nur einmal ereignen kann; individuell, weil sich die Regelung an eine spezielle Person richtet, was bereits durch die Adressierung eines Schreibens zum Ausdruck kommen kann.

 

 

Konkrete Entscheidungen, die aber an einen zahlenmäßig unbestimmten Personenkreis sich richten, sind kraft Gesetzes (§ 35,2 VwVfG ) VAe . Man bezeichnet sie als Allgemeinverfügungen (siehe unten )

 

 

 

   

 

VA ist auch bei einer individuellen aber abstrakt formulierten Entscheidung, zu Beispiel bei einer Anweisung an einen Grundstückeigentümer, bei bestimmten Witterungslagen, die zur Glatteisbildung führen können, einer Streupflicht nachzukommen.

 

 

 

Kennzeichen einer Rechtsnorm liegt in ihren abstrakt, generellen Formulierung ; abstakt deshalb, weil von vornherein unklar ist, ob und wie häufig der angesprochene Fall eintreten wird; generell, weil der Adressatenkreis dieser Regelung von vornherein zahlenmäßig unbestimmt ist.

 

 

    Allgemeinverfügung

    Adressatenbezogene Allgemeinverfügung

Hier liegt eine konkrete Regelung für einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis vor.

Wenn der Adressatenkreis durch abstrakte Merkmale bestimmt wird , aber zahlenmäßig feststeht, hat man einen bestimmten Personenkreis.

Kann der Adressatenkreis zahlenmäßig nicht genau bestimmt werden, ist aber individualisierbar, ist es ein bestimmbarer Personenkreis

Aus Anlass eines bestimmten Falles kann der Personenkreis hier eingegrenzt werden. Die Regelung könnte an sich an jedermann richten, der Anlass beschränkt jedoch den Kreis der angesprochen und macht ihn dadurch individualisierbar.

aber : Soll dagegen die Regelung  eine abstrakte Gefahr verhindern, wird die Polizei  mittels einer Rechtsverordnung zur Gefahrenabwehr werden.

    Sachbezogene Allgemeinverfügung

regelt die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache

 

    Benutzungsregelnde Allgemeinverfügung

regelt die Benutzung einer Sache

Verkehrszeichen - regeln konkret die Benutzbarkeit  eines Straßenabschnitts. Durch die Aufstellung von Verkehrszeichen werden die nach dem Verkehrsrecht an die Zeichen geknüpften  Gebote /Verbote  auf einen bestimmten Straßenabschnitt übertragen.

 

    6.       Außenwirkung

 

    6.1.     Definition

Außenwirkung liegt vor, wenn die Rechtsfolgen gegenüber einer außerhalb des handelnden Verwaltungsträgers stehende Person herbeigeführt werden sollen. Abzugrenzen sind die Maßnahmen zum verwaltungsinternen Bereich. Dazu gehören die innerdienstlichen Anweisungen von Vorgesetzten an eine nachgeordnete Behörde  oder an einen nachgeordneten Beamten.

 

    6.2.     Maßnahmen im besonderen Gewaltenverhältnis

    6.2.1.   Begriff

Ein besonderes Gewaltverhältnis soll bei Beamten, Richtern Soldaten, Schülern, Studenten, Strafgefangenen,.....vorliegen, weil diese Personengruppen in einem besonders engen Rechtsverhältnis zum Staat stehen, welches über die allgemeine Beziehung des Staatsbürgers zum Staat  hinausgeht.

    6.2.2.   Außenwirkung von Maßnahmen im besonderen  Gewaltenverhältnis

Die diesen Personenkreis treffende Maßnahmen der Verwaltung sind genau zu überprüfen, ob sie (nur) den Charakter einer innerdienstlichen Anweisung haben.

Soweit die Anordnung des Dienstherren nur den Betriebsablauf der Verwaltung regeln, d.h. sich nur an den Beamten als Amtsträger und Glied der Verwaltung richten und lediglich die im Gewaltverhältnis bestehende Gehorsamspflicht konkretisieren, handelt es sich um eine rein innerdienstliche Maßnahme im sogenannten Betriebsverhältnis ohne Außenwirkung

Soweit sich die Anordnungen darüber hinaus auch auf die Stellung des Beamten als eine dem Dienstherren mit selbstständigen Rechten gegenüberstehende Rechtspersönlichkeit erstrecken, also im Einzelfall den eigenen Rechtskreis ("Status") des Beamten berühren, wurden sie als Regelungen mit Außenwirkung im Grundverhältnis und damit als VA angesehen.[13]

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Die Unterscheidung zwischen Grund- und Betriebsverhältnis findet auch in den übrigen Bereichen des besonderen Gewaltverhältnis Anwendung. Im Schulbereich erfolgt die Differenzierung danach, ob die Maßnahme

-  die persönliche Rechtsstellung des Schülers und damit sein Grundverhältnis regelt

Versetzung, Abschlussprüfung, Einzelnote im Abitur (Numerus clausus . -Bedeutung)

-  oder ob es sich um eine Maßnahme im Rahmen des allgemeinen Schulbetriebes handelt

Erteilung von Hausaufgaben, Anordnung von Klassenarbeiten, Bewertung einzelner Arbeiten während eines Schuljahres, Pausenregelung;

 

                     

 

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